秦川：合作与竞争：从Libra看后BEPS时代跨国企业集团对国家经济主权的博弈
合作与竞争：从Libra看后BEPS时代跨国企业集团对国家经济主权的博弈
秦川
2019年6月18日，全球最大的网络社交平台、拥有27亿用户的Facebook推出了基于区块链技术的加密数字货币“天秤币”（Libra）项目。其发布的Libra白皮书第一句话就是：“Libra的使命是建立一套简单的、无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施。”作为目前全球规模最大的数字货币项目，Libra一经推出就引起了多方关注。
一、libra背后是跨国企业对于国家核心经济主权的争夺
（一）Libra实质是超主权的数字货币
虽然Libra与比特币都是借助区块链技术等数字手段得以实现，但二者有着本质的不同。一是Libra本质属性是货币，而比特币本质属性是数字商品。商品的价格会暴涨暴跌，由市场决定，而Libra的价格则由“汇率”决定；二是Libra是由跨国企业集团信用背书，其28家创始会员都在互联网领域拥有数十亿用户。同时Libra锚定一篮子货币，承诺与法定货币1∶1兑换，将具有极高的数字信用；三是Libra治理机制搭建得更加规范，形式更为完备。其本身是由一个独立的非营利机构Libra协会（Libra Association）运营管理的。Libra协会总部设在瑞士日内瓦，通过Facebook新创立的子公司Calibra来搭建、运营和日常维护Libra网络，从根本架构上隔离了社交数据与金融数据。
Libra与PayPal、信用卡、支付宝、微信支付等数字支付手段也有着本质的不同。数字支付手段只是支付货币的渠道，而Libra是支付的货币。在我们日常的场景中，无论支付宝还是微信支付，支付出去的都是人民币，而Libra对标的是二者背后的人民币。
综上，可以看到Libra是一种数字货币而不是货币数字化，其构想是成为超主权的数字货币，实际是借用数字化手段实现了哈耶克的“货币非国家化”。其瞄准的是国家经济主权中的核心权力：铸币权，背后更是剑指国家的经济监督管理权。
（二）国家核心经济主权关系国家安全
按照英国政治理论家、社会学家霍布豪斯的理论，“国家具有一种超越任何经济企业之上的监督权力”。他把国家干预经济的权力视为经济主权，国家经济主权是国家主权在经济层面的体现。国家经济主权在跨国公司的国际经济交往中主张：各国对本国内部以及本国涉外的一切经济事务，享有完全、充分的独立自主权，不受任何外来干涉；各国对境内一切自然资源享有永久主权；各国对境内的外国投资以及跨国公司的活动享有管理监督权；各国对境内的外国资产有权收归国有或征用；各国对世界性经济事务享有平等的参与权和决策权。国家经济主权按照重要程度和对国家安全的威胁程度，可以分为核心经济主权和非核心经济主权。所谓核心经济主权是指关系国家经济命脉、国家经济安全和社会经济制度的主权权力。任何时候，核心经济主权都必须牢牢把握在主权政府手中，是绝对、不可分割、不可让渡的。税收管辖权、铸币权、经济管理监督权是国家核心经济主权的重要组成部分，一旦旁落，将直接威胁国家的经济安全和经济秩序。
二、BEPS行动计划代表着跨国企业集团与政府在税收领域的博弈
纵观经济发展史，如果把跨国企业集团视为一个整体，把政府视为另一个整体，随着跨国企业集团从无到有，从弱到强，二者的关系始终在合作与竞争中保持大致的动态平衡。合作与竞争的摇摆总体看应该以“冷战”为界：“冷战”期属于二者合作蜜月期，合作大于竞争；“冷战”结束后，二者之间对国家经济主权的博弈总体看是竞争大于合作。
“冷战”结束后，随着经济全球化和数字经济的兴起，跨国企业集团迎来了高速发展期。经济全球化背景下生产的社会化和国际化程度不断提高，世界各国、各地区的经济活动相互联系、相互依赖，越来越超出一个国家或地区的地域范围。数字经济又极大地突破了时间和空间的限制，为跨国企业发展提供了全球性的劳动力和自然资源市场。跨国企业集团飞速发展，富可敌国。与此同时，不同税收管辖区的税制差异和规则错配给予跨国企业巨头进行税收筹划的巨大空间。跨国企业集团为了达到不缴税或少缴税的目的，以税收筹划为手段，人为造成应税利润从财务报表上“消失”，或者将利润转移到在当地没有或几乎没有实质经营活动而税收负担较低的国家（地区）。根据OECD于2015年10月5日发布的BEPS行动计划最终报告，2014年全球跨国企业集团利用BEPS等手段直接导致各国政府税收流失约1000亿～2400亿美元，相当于全球企业当年所得税总额的4%～10%。而且，实证研究发现，实施激进税收筹划的跨国企业通过获得不正当的竞争优势，强化对公司债权的依赖，使外国直接投资（FDI）流向不合理的目的地，直接影响了政府对部分急需的公共基础设施的财政支持。
2008年全球金融危机爆发，各国政府财政吃紧，而跨国企业集团与政府集团在税收领域对经济主权的博弈，促使政府集团由G20委托OECD在2013年推出BEPS行动计划，以修改国际税收规则、加强国际税收合作、遏制恶意国际避税、实现国际税收公平。BEPS行动计划重塑了自1923年开始运行的国际税收治理体系，使各国国际税收合作协调的主题从避免双重征税转向避免双重不征税；重新按照新原则调整现行税收协定和转让定价国际规则，使各国企业所得税税制协调一致；同时加强国际税收合作，从而大大提高税收透明度和确定性。随着BPES行动计划逐项落地，跨国企业利用国际税收规则的缺陷进行激进税收筹划的空间越来越小。
三、金融领域经济主权博弈影响更为巨大
如同BEPS行动计划代表着跨国企业集团与政府在税收领域的博弈，Libra标志着后BEPS时代跨国企业集团与政府在金融领域对经济主权的博弈。按照设想，Libra利用区块链技术，将人和信息流、物流以及资金流打通，构成支付生态的闭环，从而使每个人成为超越国家的“数字居民”。在拉美、中东、非洲等地区，很多欠发达国家拥有海量数字居民，但金融基础设施较差。一旦Libra支付生态完成闭环，这些国家的法币将很快被Libra驱逐，金融主权也将逐步丧失，最终这些国家将沦为“数字殖民地”。Libra协会将成为凌驾于各国政府之上的“数字央行”，而那些掌握着巨大数字经济资源的巨头，将会作为数字经济世界中的G28，对现实中的国家经济主权和世界经济秩序产生颠覆式的冲击。
正如IMF总裁拉加德的警告，“大型科技公司可能对金融格局带来重大干扰，这些公司利用深厚的客户基础和巨大的消费潜力，基于大数据和人工智能提供金融产品。这些发展情况为加快金融包容性和实现金融市场现代化带来了希望，但也引发了除隐私问题之外对竞争和市场集中度的担忧，进而导致金融体系出现脆弱性”。Libra代表了数字货币的发展方向，体现了以美国高科技企业为代表的跨国企业集团促进经济全球化、为经济不断增长贡献聪明才智的创新精神。但我们也要看到Libra对国家经济主权的侵蚀和挑战，需要保持清醒的头脑，“以我为主，为我所用”，加大对主权数字货币及金融体系的创新。
跨国企业集团与政府相互依存、相互促进，始终在合作与竞争中逐步发展。政府在支持和鼓励跨国企业集团创新发展的同时，也要牢牢把握主动权，保证各自权利和义务的平衡，正确处理好跨国公司与民族国家的关系，趋利避害、求同存异，实现共同发展。
作者单位：国家税务总局财产行为税司
（本文刊载于《国际税收》2019年第12期）
27 December 2019
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